신뢰보호원칙이란? 행정처분 취소소송에서 인정받기 위한 5가지 성립요건과 입증 전략

Editor’s Letter

행정처분을 받은 의뢰인들이 가장 많이 하는 말은 “분명히 된다고 들었는데, 갑자기 안 된다고 합니다”입니다. 인허가 사전 협의 단계에서 행정청의 답변을 신뢰하고 토지를 매입하거나 시설에 투자한 뒤, 정식 처분 단계에서 거부·취소·정지 처분을 받는 사례가 적지 않습니다.
이때 핵심 주장축 중 하나가 바로 신뢰보호원칙입니다.
다만 신뢰보호원칙은 “억울하다”는 감정만으로 인정되지 않습니다.

대법원이 정립한 다섯 가지 요건을 기록과 서면으로 입증해야 합니다.

초기 대응이 사건의 흐름에 큰 영향을 미칩니다.

The Brief — 즉답 요약

행정청의 공적 견해표명을 신뢰하고 행동했다가 이에 반하는 처분을 받았다면, 신뢰보호원칙 위반을 이유로 행정심판·취소소송에서 처분의 위법성을 다툴 수 있습니다.

대법원은 ①공적 견해표명 ②귀책사유 부존재 ③신뢰에 기한 행위 ④견해표명에 반하는 처분 ⑤이익 침해라는 다섯 가지 요건을 모두 입증해야 한다고 판시했고, 공익이 사익을 정당화할 정도로 강한 경우에는 신뢰보호원칙이 배제될 수 있다고 보았습니다.

결국 “어떤 자료로, 어떤 시점에, 누가 무엇을 말했는지”를 객관적으로 정리하는 것이 사건의 흐름을 가릅니다.

한눈에 정리

• 법적 근거: 행정기본법 제12조, 행정절차법 제4조

• 판단 기준: 대법원이 정립한 다섯 가지 성립요건(공적 견해표명·귀책사유 부존재·신뢰에 따른 행위·반하는 처분·이익 침해)

• 핵심 쟁점: ‘공적 견해표명’이 단순 안내인지, 신뢰의 대상이 되는 공적 표명인지의 구분

• 한계: 공익이 사익보다 현저히 클 경우 신뢰보호원칙은 배제될 수 있음

• 실무 포인트: 처분 통지일로부터 90일 제소기간(행정심판을 거친 경우 재결서 정본 송달일부터 90일) 안에 행정심판·취소소송·집행정지 동시 검토

• 상담: 1522-7005 / help@tll.co.kr

목차

• I. 신뢰보호원칙이 필요한 대표 상황

• II. 법적 근거 — 행정기본법 제12조와 행정절차법 제4조

• III. 대법원이 정립한 신뢰보호원칙의 5가지 성립요건

• IV. 가장 자주 다투어지는 요건 — ‘공적 견해표명’을 어떻게 입증할 것인가

• V. 신뢰보호원칙의 한계 — 공익과의 이익형량

• VI. 행정심판·집행정지·취소소송, 어떻게 설계해야 할까

• VII. 법무법인 태림 하정림 변호사의 행정 사건 실무

• VIII. 상담 전 준비자료와 안내

I. 신뢰보호원칙이 필요한 대표 상황

신뢰보호원칙은 다음과 같은 상황에서 핵심 쟁점이 됩니다.

• 인허가 사전 협의·사전 검토 단계에서 행정청이 “요건을 충족하면 허가가 가능하다”고 답변했으나, 정식 신청 단계에서 거부처분이 내려진 경우

• 영업허가·면허를 받아 정상적으로 운영해 왔는데, 종전과 다른 해석을 근거로 영업정지·허가취소 처분을 받은 경우

• 공무원 인사 관련 내부 지침이나 관행을 신뢰하여 행동했음에도, 이와 다른 징계 처분을 받은 경우

• 지자체 고시·공고 내용을 신뢰하여 토지를 매입·투자했으나 이후 계획 변경으로 거부처분을 받은 경우

• 과거 동일·유사 사안에서 일관되게 인정해 오던 처리를 갑자기 변경하여 불이익 처분을 한 경우

이 모든 사안의 공통점은 “행정청을 믿었다”는 사실 자체가 아니라, 그 믿음이 객관적 자료로 증명되는가입니다.

II. 법적 근거 — 행정기본법 제12조와 행정절차법 제4조

1. 행정기본법 제12조 (신뢰보호의 원칙)

① 행정청은 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 행정에 대한 국민의 정당하고 합리적인 신뢰를 보호하여야 한다. ② 행정청은 권한 행사의 기회가 있음에도 불구하고 장기간 권한을 행사하지 아니하여 국민이 그 권한이 행사되지 아니할 것으로 믿을 만한 정당한 사유가 있는 경우에는 그 권한을 행사해서는 아니 된다. 다만, 공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우는 예외로 한다.

제1항은 신뢰보호의 일반 원칙을, 제2항은 이른바 ‘실권(失權)의 법리’를 명문화한 규정입니다.

2. 행정절차법 제4조 (신의성실 및 신뢰보호)

① 행정청은 직무를 수행할 때 신의(信義)에 따라 성실히 하여야 한다. ② 행정청은 법령등의 해석 또는 행정청의 관행이 일반적으로 국민들에게 받아들여졌을 때에는 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는 새로운 해석 또는 관행에 따라 소급하여 불리하게 처리하여서는 아니 된다.

쉽게 말하면, 행정기본법 제12조는 실체적 신뢰보호의 일반 원칙을, 행정절차법 제4조 제2항은 ‘새로운 해석·관행에 의한 소급분리처리 금지의 원칙’을 명문화한 규정입니다.
학설상으로는 행정의 자기구속 원칙의 한 근거로도 설명됩니다.

두 조항 모두 “공익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우”라는 한계를 두고 있다는 점에 주목해야 합니다.

III. 대법원이 정립한 신뢰보호원칙의 5가지 성립요건

대법원은 신뢰보호원칙의 적용요건을 비교적 일관되게 정립해 왔습니다.
대표적인 기준 판례인 대법원 2005. 11. 25. 선고 2004두6822 판결(건축허가신청반려처분취소)은 다음과 같이 판시했습니다.

“일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위하여는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 기해 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 한다.”

판시 문언은 네 가지 흐름으로 정리되어 있으나, 실무에서는 이를 ‘선행 견해표명 → 사인의 신뢰 행위 → 이에 반하는 후행 처분 → 이익 침해’의 인과관계 흐름으로 보다 세분하여 다섯 가지 요건으로 다룹니다.

다섯 가지가 모두 충족되어도 마지막 관문이 남아 있습니다.
공익과의 이익형량입니다(아래 V항 참고).

IV. 가장 자주 다투어지는 요건 — ‘공적 견해표명’을 어떻게 입증할 것인가

실무에서 가장 많이 다투어지는 요건은 1요건(공적 견해표명)입니다. 단순 안내, 일반적 설명, 비공식 구두 답변은 공적 견해표명으로 보기 어렵다는 것이 다수의 판례 입장이기 때문입니다.

1. 공적 견해표명으로 인정될 가능성이 높은 자료

• 행정청 명의의 공식 회신 공문, 사전심사 결과 통지서

• 지구단위계획·고시·공고와 같은 형식적 공적 표명

• 인허가 사전상담 결과를 기재한 행정청 작성 서류

• 처분청이 발급한 적합·부적합 통지서

2. 공적 견해표명으로 인정되기 어려운 자료

• 담당 공무원 개인 명의의 구두 답변

• 민원실 일반 안내, 단순 절차 설명

• 권한 없는 부서·직원의 답변

• 처분권자가 아닌 자의 답변

대법원은 “권한 있는 자”가 “개별·구체적” 사안에서 “신뢰의 대상이 될 만한 정도”의 표명을 한 경우에 한해 공적 견해표명을 인정해 왔습니다. 따라서 의뢰인이 “말로 들었다”는 진술만으로는 부족합니다.

회신 공문, 사전심사 결과, 회의록, 이메일 회신, 지구단위계획 고시문 등 문서화된 자료를 확보·정리하는 것이 출발점입니다.

사전 단계에서 권한 있는 처분권자의 명의로 작성된 문서가 있다면 공적 견해표명 인정 가능성이 한층 높아지고, 반대로 권한 없는 담당자의 비공식 답변이라면 인정이 어려워집니다.

V. 신뢰보호원칙의 한계 — 공익과의 이익형량

신뢰보호원칙은 무제한적이지 않습니다. 행정기본법 제12조 제1항이 “공익 또는 제3자의 이익을 현저히 해칠 우려가 있는 경우를 제외하고는”이라고 단서를 둔 이유가 여기에 있습니다.

대법원은 다섯 가지 요건이 충족되더라도, 공익이 사익의 침해를 정당화할 수 있을 정도로 강한 경우에는 신뢰보호원칙 위반을 인정하지 않습니다.

대표적으로 대법원 1998. 11. 13. 선고 98두7343 판결(토석채취불허가처분취소)은 “행정청이 앞서 표명한 공적인 견해에 반하는 행정처분을 함으로써 달성하려는 공익이 행정청의 공적 견해표명을 신뢰한 개인이 그 행정처분으로 인하여 입게 되는 이익의 침해를 정당화할 수 있을 정도로 강한 경우에는 신뢰보호의 원칙을 들어 그 행정처분이 위법하다고는 할 수 없다”는 취지로 판단했습니다.

따라서 실무에서는 단순히 “신뢰가 깨졌다”고 주장하는 데 그치지 않고, 사익의 규모를 구체적으로 특정하고, 공익 측 주장이 과장되었거나 다른 수단으로 달성 가능함을 함께 반박하는 이중 전략이 필요합니다.

VI. 행정심판·집행정지·취소소송, 어떻게 설계해야 할까

신뢰보호원칙 위반을 다투는 사건은 절차 설계가 결과에 큰 영향을 줍니다.

1. 제소기간 계산 — 처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있은 날(처분일)부터 1년이라는 시한이 가장 먼저 확인되어야 합니다. 다만 행정심판을 거친 경우에는 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일 이내에 취소소송을 제기해야 합니다(행정소송법 제20조).

2. 행정심판 선행 여부 판단 — 사안에 따라 행정심판 임의주의·필요적 전치 여부를 확인합니다.

3. 집행정지 신청 병행 — 영업정지·허가취소처럼 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위해 긴급한 필요가 있는 경우, 본안 취소소송과 별개로 집행정지를 신청해야 실효성을 확보할 수 있습니다(행정소송법 제23조 제2항).

4. 본안 — 취소소송 또는 무효확인소송 — 위법성의 정도(중대·명백한 하자 여부)에 따라 선택합니다.

법무법인 태림은 어린이집 영업정지처분 사건에서 집행기일이 심문기일보다 먼저 도래해 집행정지의 실익이 사라질 위험이 있던 상황에서, 본안 재판부를 통해 결정일까지의 임시 집행정지를 이끌어내 의뢰인의 운영을 정상화한 사례를 보유하고 있습니다.
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VII. 법무법인 태림 하정림 변호사의 행정 사건 실무

하정림 대표변호사는 대한변호사협회 행정법 전문분야에 등록되어 있는 변호사로, 정보공개·행정처분 취소소송·집행정지·공무원 징계 등 행정 사건 실무를 폭넓게 다뤄왔습니다.

행정법 분야의 전문분야 등록 변호사는 대한변호사협회가 공고하는 전문분야 등록 명부에 등재되어 있으며, 해당 분야 등록 변호사의 비율은 전체 등록 변호사 대비 매우 낮은 편으로 알려져 있습니다(대한변호사협회 공개자료 기준 자체 추산).

하정림 변호사 담당 행정 사건 주요 성공사례

아래 사례는 모두 법무법인 태림 공식 성공사례 페이지에서 확인 가능한 실제 사건입니다.

태림 행정 사건 전체 성공사례는 성공사례 페이지에서 확인할 수 있습니다.

하정림 변호사의 공식 프로필은 변호사 소개 페이지에서, 행정 분야 업무 안내는 노동·행정 업무분야 페이지에서 확인할 수 있습니다.

VIII. 상담 전 준비자료와 안내

신뢰보호원칙을 주장할 사안이라면, 상담 전 다음 자료를 정리해 두시면 초기 대응이 훨씬 빨라집니다.

• 처분서 원본(또는 사본) 및 송달 봉투(처분일·송달일 확인용)

• 신청 단계에서 행정청과 주고받은 공문, 회신서, 사전심사 결과서

• 담당 공무원과의 이메일, 문자, 회의록, 통화 녹취 등 일체의 기록

• 신뢰에 기해 실제로 행한 행위의 증빙(토지 매매계약서, 시설 투자 영수증, 대출 약정서, 임대차계약서 등)

• 인허가 신청서 사본 및 첨부자료 일체

• 관련 고시·공고·지구단위계획·조례 등 행정청이 공개한 자료

처분 통지 직후가 가장 중요합니다.

처분이 있음을 안 날부터 90일이라는 제소기간이 가장 짧은 시한이며, 영업정지·허가취소처럼 즉시 효력이 발생하는 처분은 그보다 더 빠르게 집행정지 신청 시점을 확보해야 합니다.

미루지 말고 상담부터 받아보시기 바랍니다.

법무법인 태림 상담 안내

• 상담전화: 1522-7005

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• 상담신청: 상담신청 페이지

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법무법인 태림은 서울 주사무소를 비롯해 전국 7개 지사(서울·부산·대구·수원·고양·천안·인천부천)를 운영하며 누적 상담·수임 건수 1만 건 이상(자체 집계 기준)을 보유하고 있습니다.

FAQ

Q1. 담당 공무원이 구두로 “가능하다”고 했는데, 신뢰보호원칙으로 다툴 수 있나요?

A. 구두 답변만으로는 ‘공적 견해표명’으로 인정되기 어려운 것이 일반적입니다.
다만 회신 공문, 사전심사 결과, 이메일, 회의록 등 객관적 기록이 함께 존재한다면 인정 가능성이 높아집니다.

자료를 모두 모아 상담받으시기 바랍니다.

Q2. 신뢰보호원칙 다섯 가지 요건을 모두 충족하면 반드시 처분이 취소되나요?

A. 그렇지 않습니다.
다섯 가지 요건이 충족되어도, 공익이 사익의 침해를 정당화할 정도로 강한 경우에는 신뢰보호원칙 위반이 인정되지 않을 수 있습니다. 따라서 사익의 규모를 구체적으로 특정하는 작업이 필수입니다.

Q3. 행정심판을 거치지 않고 바로 행정소송을 제기해도 되나요?

A. 사안에 따라 다릅니다.
일반적인 행정처분은 행정심판 임의주의가 적용되어 바로 취소소송을 제기할 수 있으나, 개별법령에서 행정심판 전치를 요구하는 경우도 있으므로 처분의 성격을 먼저 확인해야 합니다.

다만 행정심판을 거친 경우에는 재결서 정본을 송달받은 날부터 90일 이내에 취소소송을 제기해야 합니다.

Q4. 영업정지처럼 회복하기 어려운 손해가 발생하는 처분도 신뢰보호원칙으로 다툴 수 있나요?

A. 가능합니다.
다만 본안 취소소송과 별도로 집행정지를 신속히 신청해 영업 손실 확대를 막는 절차가 함께 진행되어야 실효성이 확보됩니다.

Q5. 행정처분 통지를 받은 지 오래되었습니다. 지금도 다툴 수 있나요?

A. 처분이 있음을 안 날부터 90일, 처분이 있은 날부터 1년이 지나면 원칙적으로 취소소송이 어렵습니다.

다만 무효사유에 해당하는 중대·명백한 하자가 있다면 무효확인소송이 가능할 수 있으므로 사안별 검토가 필요합니다.

마무리

신뢰보호원칙은 “억울함의 법”이 아니라 “기록의 법”입니다.

행정청의 어떤 행위를 어떤 시점에 어떤 방식으로 신뢰했는지, 그리고 그 신뢰에 따라 어떤 손해가 구체적으로 발생했는지를 객관적인 자료로 정리해야 비로소 처분의 위법성을 입증할 수 있습니다.

영업정지·허가취소·과징금·인허가 거부처분처럼 시간과 절차가 중요한 사건이라면, 처분 통지를 받은 즉시 방향을 잡는 것이 무엇보다 중요합니다.

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